【典型案例】

某市国有企业总经理王某购买“新三板”股票并获利，其所在的国有企业与该“新三板”企业之间没有任何业务关系，王某的职权与该“新三板”企业无管辖关系，王某也未获取该“新三板”企业的内幕信息。王某的行为是否违反廉洁纪律？

【分歧意见】

第一种观点：根据党纪处分条例第九十四条的规定，持有“新三板”股票属于拥有非上市公司（企业）的股份或者证券的情形，涉嫌违反廉洁纪律。

第二种观点：“新三板”股票虽然不是上市公司股票，但其针对的是不特定对象，面向全国发行，其场所性质和法律定位与证券交易所是相同的，从党纪处分条例第九十四条规定的实质出发，不宜将王某的行为认定为违反廉洁纪律。

【评析意见】

笔者同意第二种观点，即不能简单从党纪处分条例的字面含义去理解，而应当从实质去理解第九十四条的规定。笔者以下从规定出台的依据、原因，“新三板”股票的性质、党员对象的身份等几方面进行解析。

一、规定出台的依据和原因

2003年党纪处分条例没有规定党员干部不能持有非上市公司的股份或者证券，2015年党纪处分条例第八十八条规定了党员干部不能持有非上市公司（企业）的股份或者证券，2018年党纪处分条例第九十四条也规定了党员干部不能持有非上市公司（企业）的股份或者证券。党纪处分条例中设置此条款，相关依据有《关于党政机关工作人员个人证券投资行为若干规定》（以下简称《党政机关人员投资若干规定》）《中共中央、国务院关于进一步制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定》（以下简称《制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定》）《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》《中华人民共和国证券法》《中华人民共和国公务员法》等，主要目的是禁止党和国家机关中具有公职身份的党员，违反国家规定经商办企业，禁止国有企业领导人员在本企业的同类经营企业、关联企业和与本企业有业务关系的企业投资入股。因为拥有非上市公司（企业）的股份或者证券，实际上就是经商办企业，是违反规定从事营利活动的行为。

有的同志会提出疑问，为何会允许党员持有上市公司的股份或证券？理由是上市公司的股票或者证券没有特定发行对象，任何人都可以购买成为股东，但都不参与经营管理。按照有关规定，国家公职人员除了有明确的禁止规定以外（如《党政机关人员投资若干规定》中提到的7种禁止行为和4类禁止人员），可以在证券市场上购买上市公司的股票或者证券，不能认定为经商办企业。

二、“新三板”股票的性质

“新三板”是全国中小企业股份转让系统交易的股份，2006年，中关村科技园区非上市股份公司进入代办转让系统进行股份报价转让，称为“新三板”，2012年9月正式注册成立，是继上海证券交易所、深圳证券交易所之后的第三家全国证券交易性场所。“新三板”股票与上海、深圳证券交易所的上市公司股票的主要区别在于：一是服务对象不同，“新三板”主要是为创新型、创业型、成长型中小微企业发展服务；二是投资者群体不同，“新三板”以机构投资者为主，自然人投资有准入条件限制；三是“新三板”主要是为企业发展、资本投入与退出服务。“新三板”主要体现在挂牌速度快，企业准入门槛低，是属于全国监管范围下的场外交易市场。

“新三板”股票虽然不是上市公司发行的股票，但其场所性质和法律定位上，与证券交易所是相同的，都是多层次资本市场体系中的重要组成部分，甚至被称为上市公司的“预备场”和“练兵场”，其同样是面向全国不特定对象发行，只是目前发行量少于上市公司。

三、持有“新三板”股票不宜认定为违纪

鉴于“新三板”股票的交易场所和法律定位与证券交易所相同，均是面向全国发行，任何人都可以购买其股票，没有特定对象的要求。而党纪处分条例第九十四条规定的实质是禁止党员干部在非上市公司（企业）中持有股份，成为非上市公司（企业）的股东，利用职权或者内幕信息买卖股票，为自己谋求私利，妨碍市场经济秩序的公平和公正。因此，笔者认为，如果党员干部或国有企业领导没有利用职务之便获取该“新三板”企业的内幕信息，职务上与该“新三板”企业没有关联，没有利用职务影响或不正当手段强买强卖，其所在国有企业与该“新三板”企业也没有任何业务上的往来，则党员干部或者国有企业领导持有“新三板”股票的行为不宜认定为违纪，持有“新三板”股票等同于持有上市公司的股票。因此，在本案中，王某购买“新三板”股票过程中并没有利用任何职务便利，其所在企业与购买“新三板”的企业并无任何关联，根据党纪处分条例第九十四条规定的实质，王某持有“新三板”股票的行为不宜认定为违纪。

需要注意的是，党纪处分条例第九十四条的规定是否适用于一般党员呢？笔者认为，根据《制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定》相关规定，党纪处分条例第九十四条规范的主体是党和国家机关具有公职身份的党员，一般党员（如私营企业中的党员）并不适用，其可以经商办企业；另外，非党员的公务员又是如何规定的呢？根据公务员法有关规定，公务员不能违规从事或者参与营利性活动，不能在企业或者其他营利性组织中兼任职务，但是可以持有上市公司（企业）的股份或者证券。（杨敏 付余 作者单位：广东省佛山市纪委监委案件审理室）

来源：中央纪委国家监委网站

流程编辑：王宏伟

近期，关于“地摊经济复苏”的新闻层出不穷，一时间，摆地摊这种较为原始的交易方式重出江湖。地摊经济更是两度获李克强总理“点赞”，据中国政府网，李克强总理6月1日在山东烟台考察时再次强调，地摊经济、小店经济是就业岗位的重要来源，是人间的烟火，和“高大上”一样，是中国的生机。

地摊经济风头来了，人人都想为地摊经济做贡献，网上也流传了各种版本的地摊财富秘籍。那么，公务员能摆地摊吗？摆摊需要注意哪些事项呢？

关于公务员兼职是否违纪的话题
多次引起舆论热议

也引发了网友对公务员待遇的讨论

那么

党员干部下班后

摆地摊、送外卖、开专车

借款给他人收取正常利息

出租店面收取租金等行为

究竟有没有违纪？

先回顾一下

当时非常“有热度”的两个事件

01公务员下班送外卖是否违纪？

2019年1月，一名自称属于扬州市宝应县的网友“乐乐”在扬州市人民政府网站“寄语市长”频道留言：

你好，由于生活压力较大，咨询下公务员利用周末时间送外卖是否违纪？

相关截图热传，引起网友对公务员待遇的讨论。

扬州市人民政府网站 截图

1月16日，宝应县纪委在扬州市人民政府网站“寄语市长”频道的回复称——

公务员如因生活困难，利用周末时间送外卖，原则上不构成违反党的纪律，但作为公务人员应当向组织上报告有关情况，并不得影响本职工作的开展。同时，对于确实困难的公务人员家庭，相关党组织和所属单位应给予关心慰问。

02开专车的副镇长被纪委查了，网友却感动了

2016年5月中旬，安徽歙县王村镇一名副镇长因病导致生活遇困，在网约车注册成为车主。

这位副镇长，准备到县委党校参加9点半的会议，顺路拉了趟“专车”，结果被人发现举报了。这并不是副镇长第一次开专车，到被举报时，他已经一共拉了359单了，毛收入两三千元。

举报人不仅报告了警察，还通知了纪委。纪委接到并受理了这一举报，表示调查结束后，将根据相关规定对其予以处理。

根据媒体的报道，副镇长开专车事出有因。前一段时间他因腿部风湿疾病等，到合肥治疗了较长时间，前后花费了15000余元，钱大多是借的。门诊不能走医保的。养孩子、还房贷，还要还借款，手头确实比较紧。他表示，接受处罚，不会再做。

这则新闻很快引起舆论热议。

从法理上看，公务员兼职属于违纪违规行为确实有法有规可依。《公务员法》第五十三条明确规定，公务员不得从事或者参与营利性活动，不得在企业或者其他营利性组织兼任职务。

从“法纪”的角度来说，没有规矩，不成方圆。对于此前出现的部分公职人员利用公务员身份在企业或营利性组织兼职（任职），担任独董、董事等行为，确实应该以刚性的法律法规来进行约束。

但从情理的角度来看，如果利用业余时间，不利用公务员身份通过从事合法劳动来增加收入的行为，是否违规违纪却值得商榷。

副镇长开网约车贴补家用被媒体曝光后，大多数网友不仅没有谴责他，反而对其表示了同情、理解甚至声援。

实践中，对何为构成违纪行为的“违规从事营利活动”，一直存在认识上的困惑。如，有观点认为，党员干部只要是工资以外的收入，包括下班后送外卖、借款给他人收取正常利息、出租店面收取租金等均属于违规从事或参与营利活动。

释疑

这种观点没有准确把握《中国共产党纪律处分条例》《公务员法》的主要精神，简单机械地理解条文。认定违规从事营利活动，必须以违反有关规定为前提，要对“营利活动”作限制性、实质性的解释，而不能简单地将一些日常经济行为混同于违规从事营利活动。

具体来说，可以从以下两个方面加以把握。一是从事营利活动构成违纪的前提必须是违反有关规定。《中国共产党纪律处分条例》第九十四条和修订后的《公务员法》第五十九条均设置了“违反有关规定”的前置条件。二是关于“营利活动”的含义或界定。

从事营利活动构成违纪的前提必须是违反有关规定

一是从事营利活动构成违纪的前提必须是违反有关规定。《中国共产党纪律处分条例》第九十四条和修订后的《公务员法》第五十九条均设置了“违反有关规定”的前置条件。

“有关规定”主要是指现行有效的党内法规、规范性文件和法律法规，如中共中央、国务院《关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》（1984年12月3日）《关于进一步制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定》（1986年2月4日），中共中央办公厅、国务院办公厅《关于党政机关兴办经济实体和党政机关干部从事经营活动问题的通知》（1992年6月26日）《关于党政机关工作人员个人证券投资行为若干规定》（2001年4月3日）等。

修订后的《公务员法》第四十四条规定了公务员不能违规兼职、不能违规领取兼职报酬；第五十九条规定，公务员不得“违反有关规定从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务”。此处有两点需要注意：

一是2018年修订的《公务员法》第五十九条规定与2005年《公务员法》第五十三条规定相比，增加了限制性用语“不得违反有关规定”，与党纪处分条例中关于党员干部不得违规从事营利活动的规定相一致，可有效避免实践中人为加码和扩大化现象，需认真领会。

二是2017年人力资源和社会保障部出台了《关于支持和鼓励事业单位专业技术人员创新创业的指导意见》（人社部规〔2017〕4号），支持和鼓励事业单位专业技术人员到与本单位业务领域相近企业、科研机构、高校、社会组织等兼职，或者利用与本人从事专业相关的创业项目在职创办企业；支持和鼓励事业单位专业技术人员离岗创新创业，事业单位专业技术人员可以带着科研项目和成果离岗创办科技型企业或者到企业开展创新工作。据此，事业单位专业技术人员按有关政策兼职、创业，不应被视为违规从事营利活动。

关于“营利活动”的含义或界定

二是关于“营利活动”的含义或界定。“营利活动”可以从两个方面来理解：一是党员干部参与的活动或参加的组织所从事的活动是以营利为目的，二是参加的活动或参加的组织的收入在成员中进行分配。党规党纪、法律法规禁止党员干部违规参与营利活动或在企业和营利性组织中兼任职务，但并不是禁止他们的一切经济行为。

在执纪中，应当将营利性质浓厚的商业行为与一般社会观念认可的经济行为作适度区分，不能简单地认为只要党员干部实施经济行为就是违规从事营利活动。如，公务员（《证券法》第四十三条规定的证券交易所、证券公司和证券登记结算机构的从业人员、证券监督管理机构的工作人员以及法律、行政法规禁止参与股票交易的其他人员除外）可以依照规定在证券市场上进行申购、买卖股票等有价证券，但是不准其参与上市企业的日常经营管理活动等；党员干部将其个人通过合法收入购买的门店长期出租给他人收取租金，在不影响公正执行公务的情况下，只能算作一种简单的经济行为。

党员干部既是社会公共事务的管理者和服务者，也是一个地区经济社会发展的亲历者和参与者。纪检监察机关在适用违规从事营利活动的兜底条款时，必须从党内法规、法律法规立法本意上进行把握，即为了防止公职人员边做“官”、边经商，公私不分，利用职权或职务上的影响谋取私利，破坏社会公平。对违规从事营利活动进行界定时必须保持谦抑性，其实施的行为应与《中国共产党纪律处分条例》第九十四条第一款列举的五种情形的危害性具有实质相当性，而不宜把一些日常经济行为简单等同于违规从事营利活动。

说明

以上只是对“违规从事营利活动”认定在客观方面的概括性把握，至于党规党纪和法律法规等对相关主体（如事业单位人员、国有企业领导人员、离退休或辞去公职的人员等）另有规定的，从其规定。

来源：微信公众号“共青团中央”（ID：gqtzy2014）综合整理自“中国普法”（ID：zg_pufa）、纪与法观察、中国纪检监察报、解放日报

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