财联社7月13日讯（记者 张曼玉）7月12日，国家发改委发布了《“十四五”新型城镇化实施方案》（以下简称《方案》）。《方案》有哪些亮点？如何明显提高户籍人口城镇化率？有关政策会对房地产市场带来哪些影响？未来城市群和县域经济发展趋势是怎样的？围绕着市场和公众关注的问题，财联社专访了民盟中央经济委副主任冯奎，他还曾担任国家发改委城市和小城镇改革发展中心学术委秘书长、研究员，长期关注城镇化这一议题。

在冯奎看来，《方案》提出的“明显提高户籍人口城镇化率”能直接促进农民工、毕业生在大城市落户，未来在政策上应给予农民工、大学生等更大的自主权去做选择。在对房地产市场的影响方面，他认为，在城镇化的上半程，城镇化迅速发展带来了新建住宅规模体量的激增。但进入下半程后，这个逻辑发生了重要变化，存量、流量、质量将成为三个关键词。

此外，他还认为，从《方案》来看，未来城市群将朝着系统功能强、效率指标强、辐射带动强、韧性发展强等方面演化；同时，《方案》的亮点是提出“以县城为重要载体的城镇化”等；县域经济，尤其是县城将获得发展的新动能。

“《方案》的亮点是提出‘以县城为重要载体的城镇化’等”

财联社：7月12日，发改委印发了《“十四五”新型城镇化实施方案》的通知。你如何整体评价这一方案，它会带来怎样的影响？

冯奎：迄今有两版《国家新型城镇化规划》，上一版起止时间是2014至2020年，新一版起止时间是2021至2035年。《“十四五”新型城镇化实施方案》，是推动国家新型城镇化15年中长期规划落地的第一个五年规划。《方案》中的一些重大路径设计，实际上可以看成是未来城镇化发展的“铺路砖”，可以从中看到中长期发展的“风向标”。《方案》的实施，对于形成和塑造中国城镇化的最终形态至关重要，因此各方十分关注。

财联社：在你看来，《方案》有哪些亮点？

冯奎：我认为有两类“亮点”：一类亮点是指，许多一直强调的问题，由于极其重要，同时并没有得到充分解决，因此要进一步制定方案，推进落实。比如加快农业转移人口市民化，这次强调得更加全面、更加系统，并且从操作层面上提出多项更具针对性的措施。这类亮点不在于“标题”，而在于标题下面所包含的政策“干货”。

还有一类“亮点”，是在上一版的《国家新型城镇化》规划中没讲，或者讲得比较少的，这次闪亮登场了。比如以县城为重要载体的城镇化，还有像韧性城市建设、数字孪生城市建设等等。这些都体现出城镇化在新阶段、新形势下的一些新动向。

“提高户籍人口城镇化率能直接促进农民工、毕业生在大城市落户”

财联社：《方案》在主要目标中强调，要明显提高户籍人口城镇化率。你如何看待这一目标？

冯奎：《方案》中提到城镇化的目标，我认为这是十分有必要的。之前有一种意见认为，城镇化可以不要再提户籍人口、常住人口等等。实际上，中国现有2.9亿多农民工，其中1.35亿进城农民工，有相当一部分没有落户，不能成为真的市民。未来，农村数以亿计的农业转移人口要转移出来。如果没有户籍人口、常住人口方面的指标，中国城镇化就缺少一种方向上的引导。城镇化率对于城镇化的意义，跟GDP对于经济发展的意义是一样的，它不是唯一指标，但一定是最重要的指标。

财联社：数据显示，到2021年末，全国常住人口城镇化率达到64.72%、户籍人口城镇化率提高到46.7%，目前两者差距18%。如何缩小户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率的差距，从而明显提高户籍人口城镇化率？

冯奎：提高户籍人口城镇化率这项政策，能直接促进大量农民工转为城市人口，帮助更多的高校毕业生在大城市落户，带来的积极的效应是多方面的。对个人来说，这项政策体现了对公民自由选择权利的保障。从城市角度来讲，有利于城市提升活力。从宏观经济来讲，可进一步释放住房、消费等内需。

所谓户籍人口，对应着的是完整的市民权利。因此，提高户籍人口城镇化率，实质是落实以人为本的城镇化发展理念。从政策含义上讲，应给予农民工、大学生等更大的自主权去做选择。多数人仍会选择城市户籍人口，因为户籍人口意味着更多的福利。如果按这样的思路，经过“十四五”几年努力，绝大多数城市应做到可以宣布：凡有意愿，且符合一些基本条件，都可以具备有所在城市正式户籍，都应享受城市市民的权利。这其中，一些人（如刚进城的农民、流动性较强的年轻人）当然可采取自主申报方式，放弃该城市户籍。对于城市政府来说，要围绕未来的人口变化，做好一系列规划、建设、管理、服务的准备工作。有关部门要加强督察，防止少数地方出于“政绩”和完成任务的需要，简单地通过调整户籍代码方式，提升户籍人口城镇化率。

从政策推进上来讲，现行的一个政策方向是基本公共服务同常住人口挂钩。这没有问题，运行一段时间之后，同样可以推进常住人口与户籍人口“合二为一”，缩小二者在统计和福利水平上的差距。

财联社：《方案》在总体要求中提出，持续促进农业转移人口市民化。在加快促进农业转移人口市民化方面，还有哪些地方需要完善？预计“十四五”期间会有哪些政策出台？

冯奎：农业转移人口市民化，涉及到多个部门、多个地方、多类主体。要把事情办成，或者说要提高政策效能，关键要靠体制机制的优化。

比如，一些农民工流入大省、大市，都有“学位”不足的问题。简单地讲，当地城市政府部门应解决这个问题。如果要新建学校，除了需要筹集资金、争取到建设用地之外，还需要增加教师事业编制。比如浙江进城务工人员随迁子女94万，初中、小学教师编制缺口达7万以上。编制这件事，城市政府没办法解决。究竟是用一个省的存量编制“调剂”？还是要通过中央协调来解决？这都需要从体制机制上寻找办法。

再有，城镇化涉及到人口跨区域的流动，这就需要中央与地方，地方之间的事权、财权要有相应的“联动”。事实上，有关部门也制定了所谓“人地钱挂钩”的政策，但我们到地方调研，就发现在这个挂钩环节，中央部门、省、市就有各自不同的说法。这些说明政策协同机制还没有建立起来。

所以，“十四五”期间，应加快体制机制的改革创新，提升联动效率，推动城镇化政策更全面落地生根。

“城镇化进入下半程，房地产业的发展逻辑发生了变化”

财联社：《方案》还提出，“要放开放宽除个别超大城市外的落户限制”，“完善城市住房体系。坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，着力解决符合条件的新市民、青年人等群体住房困难问题”等。这些这会对房地产市场的影响？

冯奎：房地产，特别是住宅话题的讨论，历来受到不同的立场所影响。在追求共同富裕的政策目标下，新市民、年轻人的住房问题，会得到越来越多的重视和关注，会成为政策的焦点。这意味着帮助新市民、年轻人落户城镇的住房制度安排、产业发展模式、产品开发类型等，是未来住宅市场发展的焦点问题。比如，保障性租赁住房供给现在是各城市推动住宅发展的重点，就是因为契合了政策方向与市场需求。

如果将城镇化分成上下两个半程，在上半程，城镇化迅速发展带来了新建住宅规模体量的激增。但进入下半程后，这个逻辑发生了重要变化。2021年中央经济工作会议首次提出房地产业“探索新的发展模式”，这是和新型城镇化直接相对应。房地产新发展模式是什么，还在探讨，我认为有三个“量”至少值得关注：一是重视存量，就是要进一步通过挖掘和利用住宅存量解决住房问题；二是重视流量，就是重视流动人口的住房消费特征、消费能力和习惯，重点解决进城农民工和年轻人进城的“第一个家”的问题；三是重视质量，就是充分利用绿色、科技的手段，改善居住品质，引领住房消费以及与之相关的一系列消费的提档升级。

“城市群是城镇化的主体，县城将获得发展新动能”

财联社：《方案》强调培育发展都市圈，目前城市群、都市圈的发展积累了哪些有效经验，还有哪些地方要进一步完善？

冯奎：京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设等区域重大战略深入实施，城市群和都市圈持续发展壮大，创造了一系列经验。但城市群、都市圈在中国城镇化发展中，仍属于新生事物，在规划、建设、治理等方面，需要完善的地方很多。

比如，从规划来讲，不同的城市群、都市圈在国家经济地理中应有自身功能、特色，并不能都以东部发达的主要城市群、都市圈作为标杆，去照搬“领头雁”的指标体系。从建设来讲，应根据核心城市与重点城市不同的定位功能以及它们之间的“匹配”关系，确定差异化的建设布局，要形成不同特色大大小小、高高低低的“山头”。从治理模式来讲，行政区治理与经济区治理这两种治理模式，需要在城市群、都市圈地区叠加出现。这带来了复杂的选择，有的地方协调难度与成本明显加大，但关系城市群都市圈的一些关键问题多年进展不大。

财联社：你刚提到，“以县城为重要载体的城镇化”是此次《方案》的亮点之一。对于“十四五”期间的县域经济发展情况，你的预判是怎样的？

冯奎：本世纪的头20年，总的来说，以超大、特大、大城市为引领，城市群都市圈得到一定发展，奠定了国家城镇化的空间形态基础。但其中，也确实存在一些问题，主要是各类城市都有发展不充分的问题，城市之间存在协调不够、协同不足的问题，尤其是大、中、小城市和小城镇出现了各自的“城市病”“小城镇病”。

这次规划提出，超大特大城市中心城区非核心功能有序疏解，大中城市功能品质进一步提升，小城市发展活力不断增强，以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展，总体上是要寻找城市协调发展之路，达到“各美其美”“美美与共”的高质量状态。总体上来说，县域经济，尤其是县城将获得发展的新动能。但县域和县城类型多样、差异极大，能否发展起来，要进行具体分析。预计“十四五”末，县域和县城的分化可能比现在更加严重，比如有的县城融入都会连绵区，与中心城市连成片；有的县城可能要进行功能和布局调整，走更加紧凑的发展之路。

北京日报客户端 | 作者 戴均良

概括提出并深入阐述中国式现代化理论，是党的二十大的一个重大理论创新，是科学社会主义的最新成果。中国式现代化为全面建设社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴指明了一条康庄大道。城镇化是现代化建设的重要内容，中国特色新型城镇化更是中国式现代化建设的重要内容和必然之举。

习近平总书记曾深刻指出：“如果城镇化目标正确、方向对头，能走出一条新路，将有利于释放内需巨大潜力，有利于提高劳动生产率，有利于破解城乡二元结构，有利于促进社会公平和共同富裕，而且世界经济和生态环境也将从中受益。”我们要深入学习贯彻习近平总书记重要讲话精神，在中国式现代化全局中积极推进我国新型城镇化建设，在新型城镇化建设中坚持体现和落实中国式现代化的特色和要求。

必须坚持走中国特色新型城镇化道路

中国式现代化是人口规模巨大的现代化，城镇化肩负着巨大历史任务。城镇化是现代化的必由之路，是工业化的必然产物，同时又促进工业化发展。由农业文明向工业文明发展，由农业社会走向工业社会，是人类社会发展的共性规律。

中国是传统农业大国，改革开放初期全国总人口近10亿，农业人口有8亿多，大量农村人口需要转移到城镇。40多年来，我们从中国人口规模巨大特别是农村人口比重大、生产力落后的实际出发，坚持走中国特色城镇化道路，坚持大中小城市和小城镇协调发展，我国城镇化健康快速发展，城镇人口大量增加，被西方专家学者称为二十一世纪最为宏伟壮观的人类社会大变迁。特别是新时代10年，我国城镇化和城镇现代化水平大幅度提高。

2013年12月，习近平总书记在中央城镇化会议上指出：“城镇化是现代化的必由之路”。这一重大科学论断，深刻揭示了城镇化与现代化的重要关系，阐明了推进城镇化的重大意义，为新型城镇化道路指明了方向，提供了遵循。在这一重要思想指引下，党的十八大以来，我国新型城镇化更加高质量发展，取得了巨大成就，成为新时代10年伟大变革和历史性成就的重要成果和重要窗口。

到去年底，全国总人口14亿多，其中城镇人口达9亿多，超过西方发达国家人口的总和，中国城镇化的巨大成就在人类历史上盛况空前，世所仅见，充分展示了中国式现代化之人口规模巨大的显著特征。我国城镇化之所以能取得如此巨大成就，就在于中国特色社会主义制度优势，在于中国共产党的坚强领导，在于坚持和体现了中国式现代化的基本特色和本质要求，成功地走出了一条中国特色新型城镇化道路。

必须坚持城乡融合、共同富裕的城镇化

全体人民共同富裕是中国式现代化的重要特征，也是本质要求之一。推进新型城镇化必须坚持和体现这个基本特征和本质要求。多年来，我们党和国家一直坚持城乡融合发展、共同富裕，在推进城镇化进程中，坚持工业反哺农业、城市支援农村，坚持以城带乡、以工促农、城乡互补，不断缩小城乡差别，在建设城市的同时，大力加强美丽乡村建设，实施乡村振兴战略，不断提高农民收入和农村现代化水平。这是完全符合中国国情的战略举措，是中国农村现实的客观要求。

习近平总书记强调，“农业农村工作，说一千、道一万，增加农民收入是关键。要加快构建促进农民持续较快增收的长效政策机制，让广大农民都尽快富裕起来。”在农村人口数量巨大的中国，要实现全体人民共同富裕，重点和难点就是农村和农民的富裕问题。在这方面，新时代10年我国取得了举世瞩目的巨大成就，最为集中的突出表现，一是扶贫，二是城镇化。过去10年，通过扶贫解决了一亿多农民的绝对贫困问题，通过城镇化使近两亿农民进城过上了城里人的好日子。在扶贫和推进城镇化进程中，坚持新型城镇化与新型工业化、信息化和农村现代化协调发展，同步加强新农村建设，千方百计增加农民收入，不断提高农业农村现代化水平，有效防止出现“繁荣的城市、破败的农村”景象，新时代中国城乡社会呈现出农民市民共同富裕、美丽乡村和繁荣城镇协调发展的良好局面。新征程上的城镇化仍要坚持好城乡融合发展、共同富裕的原则要求，进一步缩小城乡居民收入差距，缩小城乡社会差别，以城乡共同富裕的新型城镇化推进全体人民共同富裕的中国式现代化进程。

必须坚持以人民为中心的城镇化

坚持以人民为中心的发展思想，是习近平新时代中国特色社会主义思想的灵魂，是中国式现代化的本质要求，也是中国城镇化与西方国家城镇化的本质区别。中国式现代化是社会主义的现代化，城镇化是社会主义的城镇化，中国的现代化城镇化坚持以人民为中心，坚持一切为了人民、一切依靠人民，发展为了人民，发展成果由人民共享，惠及广大人民群众。而外国的现代化城镇化，无论西方发达国家还是拉美发展中国家，以资本为中心，造成城镇化进程中出现“羊吃人”、大量的失业流浪人口和贫民窟等景象，真正是“朱门酒肉臭，路有冻死骨”。

我国社会主义城镇化坚持人民的主人翁地位，全面贯彻落实以人民为中心的发展思想，不断实现好维护好发展好广大人民群众切身利益，坚持物质文明和精神文明共同提高，不断改善和提高全体城乡居民的物质文化生活水平，努力向全体城乡居民提供均等优质的公共服务。党的二十大进一步强调，“推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化。”我们要认真落实好党的二十大提出的这些重要要求，在推进新型城镇化进程中不断适应人民群众的新期待新需求，加强城镇基础设施特别是新基础设施建设，为人民群众提供更加快捷方便舒适优质的公共服务。要总结城市治理经验，不断改进和完善信息化网络化形势下城镇治理举措，提高城市治理现代化水平，特别要解决好就业、分配、教育、医疗、住房、养老、托幼等重点民生问题，不断增进民生福祉，提高人民生活品质。

必须坚持人与自然和谐发展的城镇化

坚持人与自然和谐共生，是中国式现代化的鲜明特点。从理论上讲，同分散的农村相比，城镇化是集约发展，有利于提高资源利用效益，有利于节约资源、保护自然。但事实上，西方国家在现代化城镇化进程中都曾对自然资源肆意掠夺和生态环境恶性破坏，在创造大量物质财富的同时，往往造成环境污染、资源枯竭等问题，侵略掠夺别国的资源。

我国现代化城镇化建设充分吸取西方国家和拉美国家的经验教训，在现代化城镇化进程中高度重视节约资源、保护环境。特别是党的十八大以来，在习近平生态文明思想指引下，党和国家把生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚定不移走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，着力推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展，积极稳妥推进碳达峰碳中和，我国生态文明建设取得了巨大成就，为世界节能环保、降碳减碳作出了重要贡献。

新形势下推进新型城镇化要深入贯彻落实党的二十大精神，进一步落实好人与自然和谐共生的中国式现代化要求，在推进美丽中国建设全局中，坚持城镇化节约集约绿色低碳发展，进一步解决好土地过度扩张浪费、建筑垃圾、生活垃圾及城市工业污染等问题，基本消除城市黑臭水体，提升环境基础设施建设水平，推进城乡人居环境整治，建设天蓝地绿水清宜居的城乡环境，为中华民族永续发展作出积极贡献。

（作者为全国政协委员、中国人民政协理论研究会副会长）

来源：人民网－贵州频道 原创稿

贵州省人大代表、六枝特区人民政府区长刘强。受访者供图

人民网贵阳1月15日电(陈洁泉) 2023年贵州“两会”期间，贵州省人大代表、六枝特区人民政府区长刘强建议要坚定不移把新型城镇化作为高质量发展的重要工作，围绕城镇布局、基础配套、城市治理等方面加快推进新型城镇化建设。

刘强介绍，2022年六枝特区紧紧围绕“城乡融合、产城互动、生态宜居”目标，聚焦“五大提升”，坚持推动以人为核心的城镇化建设，大力实施城市更新行动，城镇“四改”有序推进，“一心双轴五重镇”城镇空间格局逐步形成，中心城区建成区面积达20.30平方公里，城镇率达42.65%，城乡差距逐步减小。

在此基础上，刘强提出了三个方面的建议。

首先是进一步优化城镇空间布局。刘强建议，围绕打造黔中经济区重要节点城市和25万人口的小I型城市目标，立足“三区三线”划定，加快编制区、乡、村国土空间规划和中心城区控制性详细规划，启动复兴大道、北环路、六黄路建设，不断完善城市路网结构，拓展城市发展空间。

其次是进一步完善城镇“四改”配套。刘强建议，聚焦改善群众居住环境、提升城市品位、创造宜居城市目标，加大城市“四改”力度，全力补齐学位、床位、摊位、车位等公共服务设施短板，提升教育、医疗、养老、住房等保障水平，同时积极争取将强弱电线缆入地及消防设施建设纳入“四改”支持范围，推进城市基础设施完善，改善群众居住环境。

同时，进一步提升城市治理能力。刘强建议，深入开展“问题楼盘遗留问题”“政府性拆迁(棚户区改造)遗留问题”“居民小区物业管理”三大专项整治行动，常态化推进城市占道经营及“飞线”“脏乱差”治理，不断美化城市环境，增强城镇人口承载力、内需带动力和发展竞争力。

新型城镇化是继工业化后的中国式现代化发展道路上的新引擎，是乡村振兴战略 未来落脚深根的关键点，同时也是后城市化或现代房地产业转型发展的新契机。 那什么是新型城镇化发展之道呢？新型城镇化建设对于乡村振兴战略有什么重 要价值&现实意义呢？

我们说新型城镇化是中国经济发展的新引擎？那新在哪呢？我觉得新在“人”， 新在“模式”，也就是说未来的新型城镇化重在以“人”为本，以“高质量发展” 为向。随着我国城市化率的不断提高，要在 2035 年实现 75-80%的城镇化率， 现在城镇化率发展进入了中后期阶段，也就是攻坚阶段。但总的判断是新型城镇 化还有一个较长的红利期。因此，未来以县域或小城镇为基础单元的围绕中心大 城市建设发展的新型城镇化之道就是乡村振兴战略成败与否的关键。

为什么这么讲呢？我们在研究乡村振兴战略发展的同时，从中发现在 2014 年后 的返乡潮与返乡创业现象日益增长、农村公共服务均等化要求越发凸现、乡村隐 形失业人数越来越严重、城镇绿化与节能减排要求越来越紧迫、以及很多城市人 欲复兴“乡村生活”模式，追求更高生活质量的愿望日渐高涨等等。从而形成了 乡村振兴战略内部发展需求的驱动力，那就是：农村居民在县城买房与留在乡村 居住的两种生活方式的平衡。这彰显出了未来乡村振兴战略发展的总方向，乡村 振兴的核心任务是必须为农村居民提供较高质量的非农就业机会。也就是说不论 城镇化率如何发展，未来都会有近 20-30%的人居住生活在乡村，这是一重大课 题。若只是从解决农业发展的问题切入来解决未来乡村振兴发展，显然是不切实 际的。

那未来应该怎么办呢？

故而，乡村振兴发展未来成功的关键不是农业发展问题，而是探索新型城镇化建 设方式。那什么是新型城镇化发展模式呢？最重要的是要规划和解决好乡村振兴 战略的一系列产业深耕问题。即科学的产业规划与适度的产业引进，成败在此一 举。也就是说乡村振兴战略的关键在“产业梯度转移和有效延伸”。那需要引进 什么样的产业呢？又该怎样引进呢？从目前各地政府操作的模式来观察，大部分 都在不切实际的引进所谓先进制造产业或战略新兴产业，而完全忽视了真正起作 用的“劳动密集型产业”或叫“中低端产业”。所以导致了一个非常严重现象是 招商不成、策划不了、资源不配、规划乱像以及人才下沉不到位等恶性结果，严 重破坏了镇乡村土地集约化利用价值，使得很多工业化园区成为了空城导致了大 量资产闲置，彻底制约着乡村振兴战略的进一步推进。

因此，未来各级政府或县 镇村都需要更加清醒地认识到：你的区位在哪？你的优势是什么？你的劳动力群 体在哪？你的生产要素在哪？你的特色资源是什么？在你区域的产业空缺或未 来市场潜在需求是什么？等等，要量力而行，量入为出，而不能凭高大上意念搞 所谓的“面子工程和形象工程”，华而不实之举应该停止。

从我们研究的结果来看，现在农业占我国 GDP 比重在 7.7%，未来还会缩。而且目前农民家庭的主要收入来源已经不仅仅是农业渠道，而主要是来自非农业 收入。同时，随着“逆城镇化”浪潮的兴起，可能会成为@未来趋势，乡村将成 为很多人的“宜居之所”。这才是我国乡村振兴战略目标的最终模样，也是实现 中国式现代化的最终梦想。

所以，今后怎么解决好新型城镇化发展目标才是我们需要认真思考的问题，以及 怎样建设好乡村基础设施、配套设施、怎样提供好各种服务、怎样复兴乡村生活 模式、怎样配套乡村农文旅产业、休闲农庄、怎样构建乡村养老中心、青年创业 孵化器中心以及怎样引进梯度产业转移等等，从而更好地解决好农村居民的“非 农就业需求”。这才是新型城镇化发展对于乡村振兴战略的切实价值和重要意义。

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