“县城连接着城市和乡镇，作为县域经济社会发展的中心，是县域内农业转移人口就近城镇化的重要载体。”全国人大代表、广西罗城仫佬族自治县县长吴国军说，县城发挥着产业带动、就业带动、商贸带动、消费带动、服务带动的作用，是推动城乡融合发展和实现乡村振兴的重要节点。

两会期间，吴国军围绕支持人口较少民族自治县和脱贫县推进以县城为重要载体的城镇化建设、支持乡村振兴重点帮扶县县域特色产业园区建设等主题，带来多份建议。在紧张的会议日程里，吴国军利用短暂的休息时间，接受了中国县域经济报记者的专访。

记者：罗城是国家乡村振兴重点帮扶县，请问您为什么会为人口较少民族自治县和未列入国家乡村振兴重点帮扶县的脱贫县发声？

吴国军：一木开花不是春。区域性、整体性、系统性解决问题，更具代表性、广泛性，更能推动各民族共同团结进步、共同发展繁荣，更能解决发展中不充分不平衡问题。广西罗城仫佬族自治县是我国唯一的仫佬族自治县，也是全国16个人口较少民族自治县之一。我国的人口较少民族自治县大多地处偏远山区，交通不便，推进新型城镇化建设时，仍面临一些突出问题和特殊困难。原国家级贫困县摘帽后，特别是没有列入国家乡村振兴重点帮扶县的脱贫县，在推进城镇化建设的过程中也会遇到与人口较少民族自治县相同的问题。所以，希望国家层面对民族地区和脱贫县在政策、资金、项目等方面给予倾斜和支持。

记者：您认为现阶段，民族自治县在推进以县城为重要载体的城镇化建设时，面临哪些挑战？脱贫县在推进以县城为重要载体的城镇化建设时，与脱贫攻坚时期相比，有哪些不同？

吴国军：挑战有以下四方面。一是面临内部产业结构调整的挑战。人口较少民族自治县的产业结构以资源加工型产业为主，经济发展所遇到的成本约束不断增强。二是面临城镇规划与产业结构调整的挑战。比如，罗城的城镇建设起步晚、底子薄，且缺乏科学、系统的理念作指导，城市建设还存在目标模糊、规划零散、保障软弱等问题。主要经济支柱产业是酒水和林木加工，生产技术层次不高，产业链发展不充分，抗风险能力弱。三是面临设施不完善的挑战。民族自治县投入城镇建设财力有限，教育医疗等配套设施不完善，民族文化的传承保护和创新有待与新型城镇化建设有机融合。四是面临资源与生态环境约束的挑战。推进新型城镇化建设，需要考虑耕地保护与耕地占补平衡的压力。人口较少民族自治县在资源配置中，所能获取的政策、资源有限。

结合罗城的实际情况，我认为，当前，推进以县城为重要载体的城镇化建设与脱贫攻坚时期相比，主要不同有三个方面。一是支持政策更加明确。《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，明确了以县城为重要载体推进城镇化建设的总体要求、目标路径和任务举措。二是群众需求更加迫切。随着山区移民搬迁群众进城生活，以及城区人民群众生活水平的不断提高，对社会公共服务的需求更加强烈。三是城镇建设更加有力。脱贫摘帽后，我们挖掘比较优势和特色，科学确定县城功能定位、发展目标和实现路径，探索符合罗城实际的“1+1+3+4”城镇化发展思路，其中“1”即建设好宜居宜业、服务河柳的现代卫星城，“1”即实施城市更新行动，“3”即创建自治区文明城市、国家卫生城市、国家园林城市，“4”即实施“产城融合”工程、“景城融合”工程、“文城融合”工程、“人城融合”工程。

记者：罗城的森林覆盖率达71.44%，请问在这个生态大县，建设县域特色产业园区面临哪些挑战？

吴国军：作为国家重点生态功能区，罗城在建设县域特色产业园区方面，对于用地指标的使用、入园企业的选择，以及龙头企业的招引方面，都有待进一步优化、提升，使本地丰富的自然资源得到更充分地开发利用，进而增强本地的产业竞争力和带动能力。

我县坚持生态优势金不换和绿水青山就是金山银山的底线，园区产业立足于当地优势资源或劳动密集型电子、服装产品加工引进企业。坚持保护优先，保护和开发相结合，大力发展生态产业。同时，科学统筹产业园区规划、永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界“三条控制线”。明确产业园区的发展定位、功能定位，发展绿色低碳产业，打造绿色产业园区，重点发展能耗低的劳动密集型产业。另外，对入园企业严格审查把关，杜绝高污染、高排放、高能耗的企业入园。对符合产业园区要求的入园企业，土地、税费、融资等方面给予优惠和扶持。

新型城镇化是继工业化后的中国式现代化发展道路上的新引擎，是乡村振兴战略 未来落脚深根的关键点，同时也是后城市化或现代房地产业转型发展的新契机。 那什么是新型城镇化发展之道呢？新型城镇化建设对于乡村振兴战略有什么重 要价值&现实意义呢？

我们说新型城镇化是中国经济发展的新引擎？那新在哪呢？我觉得新在“人”， 新在“模式”，也就是说未来的新型城镇化重在以“人”为本，以“高质量发展” 为向。随着我国城市化率的不断提高，要在 2035 年实现 75-80%的城镇化率， 现在城镇化率发展进入了中后期阶段，也就是攻坚阶段。但总的判断是新型城镇 化还有一个较长的红利期。因此，未来以县域或小城镇为基础单元的围绕中心大 城市建设发展的新型城镇化之道就是乡村振兴战略成败与否的关键。

为什么这么讲呢？我们在研究乡村振兴战略发展的同时，从中发现在 2014 年后 的返乡潮与返乡创业现象日益增长、农村公共服务均等化要求越发凸现、乡村隐 形失业人数越来越严重、城镇绿化与节能减排要求越来越紧迫、以及很多城市人 欲复兴“乡村生活”模式，追求更高生活质量的愿望日渐高涨等等。从而形成了 乡村振兴战略内部发展需求的驱动力，那就是：农村居民在县城买房与留在乡村 居住的两种生活方式的平衡。这彰显出了未来乡村振兴战略发展的总方向，乡村 振兴的核心任务是必须为农村居民提供较高质量的非农就业机会。也就是说不论 城镇化率如何发展，未来都会有近 20-30%的人居住生活在乡村，这是一重大课 题。若只是从解决农业发展的问题切入来解决未来乡村振兴发展，显然是不切实 际的。

那未来应该怎么办呢？

故而，乡村振兴发展未来成功的关键不是农业发展问题，而是探索新型城镇化建 设方式。那什么是新型城镇化发展模式呢？最重要的是要规划和解决好乡村振兴 战略的一系列产业深耕问题。即科学的产业规划与适度的产业引进，成败在此一 举。也就是说乡村振兴战略的关键在“产业梯度转移和有效延伸”。那需要引进 什么样的产业呢？又该怎样引进呢？从目前各地政府操作的模式来观察，大部分 都在不切实际的引进所谓先进制造产业或战略新兴产业，而完全忽视了真正起作 用的“劳动密集型产业”或叫“中低端产业”。所以导致了一个非常严重现象是 招商不成、策划不了、资源不配、规划乱像以及人才下沉不到位等恶性结果，严 重破坏了镇乡村土地集约化利用价值，使得很多工业化园区成为了空城导致了大 量资产闲置，彻底制约着乡村振兴战略的进一步推进。

因此，未来各级政府或县 镇村都需要更加清醒地认识到：你的区位在哪？你的优势是什么？你的劳动力群 体在哪？你的生产要素在哪？你的特色资源是什么？在你区域的产业空缺或未 来市场潜在需求是什么？等等，要量力而行，量入为出，而不能凭高大上意念搞 所谓的“面子工程和形象工程”，华而不实之举应该停止。

从我们研究的结果来看，现在农业占我国 GDP 比重在 7.7%，未来还会缩。而且目前农民家庭的主要收入来源已经不仅仅是农业渠道，而主要是来自非农业 收入。同时，随着“逆城镇化”浪潮的兴起，可能会成为@未来趋势，乡村将成 为很多人的“宜居之所”。这才是我国乡村振兴战略目标的最终模样，也是实现 中国式现代化的最终梦想。

所以，今后怎么解决好新型城镇化发展目标才是我们需要认真思考的问题，以及 怎样建设好乡村基础设施、配套设施、怎样提供好各种服务、怎样复兴乡村生活 模式、怎样配套乡村农文旅产业、休闲农庄、怎样构建乡村养老中心、青年创业 孵化器中心以及怎样引进梯度产业转移等等，从而更好地解决好农村居民的“非 农就业需求”。这才是新型城镇化发展对于乡村振兴战略的切实价值和重要意义。

中共中央办公厅、国务院办公厅近期印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》）。专家普遍认为，《意见》的出台对于促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义。那么，此番城镇化部署，为何特别着眼于县城呢？

回应县域经济面临的挑战

在当前经济增速放缓、下行压力增大的背景下，不可讳言的是，县域经济发展的活力受到影响，如何进一步激发县域城镇化的经济动力，成为社会关切所在。

“人、地、钱”是推进县域城镇化建设的三大核心要素。三方面要在变局与挑战中仍能实现有效协同，就要求县域城镇化建设要有多元化发展思路、可持续发展意识，再不能无序扩张、缺乏长期眼光。《意见》正在这方面为县城发展提供了权威指引。

《意见》提出将县城发展划分为5类，并提出相应的发展方向，包括加快发展大城市周边县城、积极培育专业功能县城、合理发展农产品主产区县城、有序发展重点生态功能区县城、引导人口流失县城转型发展。这就为未来一段时间各地县城找到适合自身发展的路径提供了指南。

循着多样化路径，提升聚人聚产的承载能力和服务水平，就成为推进以县城为重要载体的城镇化建设的关键点。这一关键能力的提升，需要与户籍制度改革、城镇公共设施均等化等政策改革同时落子。

县城发展更要聚焦质量

如何进一步提升县城的吸引力、竞争力与发展潜力？关键是增强原有城镇的综合承载能力。承载能力如何增强？如《意见》所提示的，县城发展更要聚焦质量。

目前我国一些超大、特大城市的中心城区出现人口过密、功能过载的情况，周边县城正可起到疏解非核心功能作用。同时，随着城镇化不断推进，农民进城安家就业的需求也在不断增加。县城正可以此为契机，提升对周边乡村的辐射带动效果。

居民在湖北省宣恩县城风雨桥上跳舞 宋文 摄

当下，大部分县城由于之前规划水平不高，投入相对不足，现有基础设施、产业配套、公共服务等方面综合承载能力与其作为城镇化重要载体的使命还有差距，存在不少短板弱项。

为此，《意见》指出，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，补齐县城短板弱项，促进县城产业配套设施提质增效、市政公用设施提档升级、公共服务设施提标扩面、环境基础设施提级扩能。一言以蔽之，就是促使县城走上高质量发展、内涵化发展的新道路。

值得强调的是，聚焦质量谋转型，决不可从大拆大建乃至重复建设出发，必须尊重发展规律、强化规划引领，谋定后动、审慎从事。

更好发挥县城桥梁作用

推进以县城为重要载体的城镇化建设，除了要使县城本身强身提质，还要通过县城提质更好发挥县城连接城市、服务乡村的桥梁作用。

不可否认的是，目前县城对农村和外来人口的吸引力还远小于大中城市。因此，推进以县城为重要载体的城镇化建设，必须加快县域内城乡融合发展，为引导农业转移人口就近城镇化，完善大中小城市和小城镇协调发展作出指引。

为此，《意见》提出了“三个机制”：健全农业转移人口市民化机制，稳定就业生活的外来人口与本地农业转移人口落户一视同仁；建立多元可持续的投融资机制，支持符合条件企业发行县城新型城镇化建设专项企业债券；建立集约高效的建设用地利用机制，保障县城建设正常用地需求。

三个机制，聚焦“人、地、钱”三大核心要素，含金量十足，就是要让县城发展可持续，让县城这座城乡连接之桥越来越稳固。

总之，以县城为重要载体的城镇化建设，指明了当下城镇化的发力点，将开辟我国城镇化发展的新局面。

来源：《半月谈》2022年第10期

作者：谭逸帆

今年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》指出，县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑。推进以县城为重要载体的城镇化建设，对于全面推进乡村振兴、构建新型工农城乡关系、促进新型城镇化建设意义重大而深远。

县级城市承载着我国城乡发展的多项重要功能

至2021年底，我国县域常住人口7.4亿人，占全国人口总量的52%；县城及县级市的城区人口合计2.5亿人，占全国城镇常住人口的27.5%。当前阶段，县级城市承载着我国城乡发展的多项重要功能。

县城是进一步提高我国城镇化水平的着力点。2021年底我国常住人口城镇化率已达到64.7%，但户籍人口城镇化率仅46.7%，两组数据的差距来自农民工就业与户籍的分离。推进以县城为重要载体的城镇化建设，有利于促进农民工就近城镇化，实现“可进可退”，即“进”可从事非农产业，“退”可回归农业产业，甚至可以实现两方面兼顾。农村居民对本地区县级城市环境更熟悉，定居县城能够更快融入城市生活。当前，多数农民工在城市就业的地点不稳定，他们中绝大多数不仅不会在城市购买住房，而且会尽力压缩生活物品方面的消费，以防止搬家带来的不便和浪费。如果县城的城镇化建设有了显著提升，就会有大量农民工定居县城，由于居住和就业稳定，他们中绝大多数会买房、买车、买各类生活用品，从而释放出巨大消费潜力。因此，推进以县城为重要载体的就地就近城镇化，应是我国进一步提高城镇化水平的主要着力点，也是我国扩大内需的潜力所在。

县城是返乡农民工的主要定居地。近年来，我国农民工老龄化速度在加快。2021年我国2.93亿农民工的平均年龄为41.7岁，比2015年提高3.1岁；50岁以上农民工数量占比达到27.3%，比2015年增长近10个百分点。农民工主要从事重体力劳动，年龄超过50岁时非农就业机会将会大幅减少，进而面临居住地选择问题。定居县城能够满足绝大多数农民工购房、就业、照顾家庭、教育子女的需求，生活质量和幸福感较高，因此成为绝大多数农民工返乡后的选择。从统计数据看，近几年选择在本地就近就业的中老年农民工比例明显增加，2021年本地农民工平均年龄46.0岁，而外出农民工平均年龄仅36.8岁，本地农民工数量比2015年增长了11%，同期外出农民工的数量仅增长1.8%。特别是“80后”农民工，绝大多数选择留在县城从事非农产业；少数人返乡从事种植养殖业，并主要选择就业在农村、居住在县城的模式。

县城是三次产业融合发展的落脚点。为补齐现代化建设中的“三农”短板，提高农业的经济效益、增加农民的收入，我国大力倡导农业与二、三产业融合发展。发展农产品加工业能够解决鲜活农产品保存问题，减少农业的市场风险。如果农民能够通过农民专业合作社、农村集体经济组织等组织参与到农产品加工环节，还可以获得加工业环节的部分收益，从而增加经济收入，因此，发展农产品加工业被认为是实现一、二产业融合发展的主要路径。县城一端连接农产品生产基地，另一端连接消费市场，有利于聚集劳动力、资金、技术等生产要素，是发展农产品加工业最适合的区域，是一、二产业融合发展的重要落脚点。县城也是发展休闲农业、乡村旅游服务业的重要供应地，比如景点周边的县城往往都是乡村旅游住宿、餐饮服务的重要供应地。以休闲农业与乡村旅游业的发展带动农产品的销售，已成为我国农业与第三产业融合发展的重要途径。

县城是当前我国释放经济活力的重点区域。我国幅员辽阔，各地区具有不同的发展优势，众多县级城市的经济类型丰富多样，这使得县域经济具有很强的发展活力。位于城市群和都市圈范围内或周边的县城，可以借助地理位置优势承接大城市的人口、产业和功能，享受到大城市发展的正外部效应，在大城市的市场拉动作用下不断释放自身经济活力。具备先进制造、商贸流通、文化旅游等专业功能的县城，可以借助自身特色产业优势发展特色经济，通过差异化竞争释放发展活力。位于农产品主产区内的县城，可以成为农产品加工业集聚区，重点吸纳县域内农业转移人口，为服务“三农”提供有效支撑，并在产业融合发展的过程中不断释放发展活力。位于重点生态功能区内的县城，能够承接生态超载地区的人口转移，发展绿色生态产业，为保护修复生态环境、筑牢生态安全屏障提供有力支撑，在实现绿色发展的过程中不断释放发展活力。

推进以县城为重要载体的城镇化建设的着力点

推进以县城为重要载体的城镇化建设，要坚持以人为核心的新型城镇化理念，尊重县城发展规律，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，因地制宜补齐县城发展的短板弱项，提升县城发展质量。

一体化规划县级城市和乡村建设，通过两轮驱动实现城乡融合发展。一方面，立足本地区资源区位条件、环境承载能力、产业基础、功能定位，一体化规划县城与乡村建设，包括城市区域规划、城乡建设规划、产业发展规划等，明确城乡整体发展思路。另一方面，完善乡村人居环境建设，满足老年农民更愿意在乡村居住的需求。促进县城基础设施和公共服务向乡村延伸覆盖，统筹城乡路网和交通系统建设，鼓励发展城乡联动建设项目，推进建设乡村旅游路产业路；统筹城乡排水防涝设施建设，逐步推动市政供水供气供热向城郊村延伸。加强县城与乡村一体化规划，实现城乡基础设施功能互补、环境共建，最大限度实现城乡资源共享。

推动县城建设全面提档升级，提高县城的综合承载能力。推进环境卫生设施提级扩能，建立严格的农产品卫生监测体系，整治城市环境卫生死角，实施城乡统筹的污水收集处理和生活垃圾分类处理设施，补齐县级城市公共卫生短板。推进市政公用设施提档升级，完善养老院、幼儿园等公共服务设施，健全全民健康保障、全民健身、智慧广电公共服务工程，提升县城公共服务配套设施质量。推进公共服务设施提标扩面，统筹城乡教育、医疗服务建设，加快城乡教育、医疗联合发展，以满足县城人口对就业、居住、教育、医疗等各类服务的需求，提高县城综合承载能力。

以发展二、三产业为重点，引导社会资本参与县域经济发展。县城的发展和乡村振兴都离不开社会资本的支持。与乡村相比，县城能够聚集更多现代生产要素，提供更加便利的发展条件，对社会资本的吸引力更强，更有利于推进三次产业融合发展。为吸引更多更好的社会资本，县城和乡村都要加大力气优化营商环境，引导和支持各类市场主体参与三次产业的发展。一方面引导他们下乡建立绿色优质农产品生产基地，另一方面支持引导工商资本和金融资本参与县级二、三产业发展。以农产品加工业和服务业为产业发展重点，建设城乡联结的冷链物流设施，让县城成为承载城乡要素跨界配置的有效载体，成为三次产业融合发展的落脚地，成为当地农民就业兼业的主要选择地；支持落户企业不断延伸产业链、打造供应链、提升价值链，重点发展经济效益高、就业容量大的县域富民产业；规范推广政府和社会资本合作模式，鼓励中央企业等参与县城建设。

以发展特色产业为方向，构建内涵更加丰富的县域产业体系。目前多数县城产业发展滞后，存在产业数量少、规模小、层级低、工业不够发达、服务业不够兴旺、产业体系较为单一等问题。由于产业不发达，提供的就业机会少，导致县城很难留住人才。为推进县城发展，必须以发展特色产业为方向，以产业升级为抓手，以人才配置为重点，将当地资源禀赋、特色文化与经济发展相融合，大力开发具有当地特色的加工业和服务业，建成具备地方特色的主导产业，延长和拓宽产业链，完善产业配套设施，夯实县城产业基础。

推进绿色发展和科技发展，让“生态宜居、方便智慧”成为县级城市的名片。县城的建设必须坚守绿色发展理念，将“生态宜居”作为首要建设目标。发挥县级城市后发优势，借鉴现代城市建设经验，利用现有高科技手段，建立完善的软硬件系统，将县城打造建设成为智慧型城市，不断缩小与大城市的发展差距。

（作者：房宏琳，系黑龙江省社会科学院研究员、黑龙江省中国特色社会主义理论体系研究中心特聘研究员；陈秀萍，黑龙江省社会科学院副研究员）

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